殡葬执法风险防范研究

殡葬执法属于民政行政执法的一个具体内容，是重要的行政执法活动，是民政行政法制中不可缺少的环节，在民政行政法制的建设中占有重要的地位。如何提高殡葬管理实效，规范殡葬执法行为，防范殡葬执法风险，是当前殡葬执法面临的重要课题。

一、殡葬执法风险的概念。狭义上的殡葬执法风险概念，具备执法资格的殡葬执法人员按照《殡葬管理条例》和各地方人民政府制定的有关殡葬管理方面的条例、规章、办法等所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照条例、规章、办法要求的行为执法或履行职责，侵犯损害了国家和人民群众的利益，给国家和人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责所应承担的责任。广义上的殡葬执法风险的概念，即殡葬执法过程中潜在的因为执法主体的作为和不作为可能使殡葬管理职能失效，以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。

二、当前殡葬执法面临风险

（一）殡葬管理风险

殡葬管理风险是指在殡葬管理过程中由于执法主体在执行或解释条例和其他规范性文件所赋予的职责职能中应作为而未作为、未完全作为或作为了未赋予的职责范围内的管理事务而形成的影响和后果。主要表现为：第一，基础管理工作不到位，殡葬人员对相关政策法规理解不到位，对执法事件定性不准确，易引发未来潜在的殡葬执法风险。第二，政务公开不及时，殡葬法规政策宣传不到位，执行错误，提前或延缓，未依法保障或侵犯了相对人的合法权益的行为。此类问题容易对整个殡葬秩序造成不良影响，还可能激化矛盾。就殡葬执法人员个人来讲，可能被监察、人事部门给予行政处分，重则将会承担被司法机关追究刑事责任的执法风险。

（二）司法风险

殡葬执法司法风险是指殡葬执法主体因实施殡葬执法行为，在殡葬执法过程中产生行政争议而引起的行政复议撤销、行政诉讼败诉、行政赔偿等后果和影响，使殡葬执法主体处于不利地位，在诉讼中面临败诉风险。其表现是违背合法行政原则要求、殡葬执法程序违法、执法依据错误等。殡葬执法败诉的主要原因是程序不合法或不规范、实体应用错误两方面。而实体行为违法的表现是：在调查取证时手续不完善，应当告知的事项未告知，侵犯相对人的知情权；取得证据来源手段不合法；殡葬行政处理和处罚不合理等问题。这些极易导致殡葬行政诉讼案件的败诉和殡葬行政风险。

（三）渎职风险

殡葬执法渎职风险是指殡葬执法过程中因主观过失、未履行或未完全履行职责，造成触犯殡葬管理条例和其他规范性法律文件行为的当事人没有得到有效制止，从而被追究行政执法责任，甚至面临被检察机关以涉嫌职务犯罪提出指控。殡葬行政执法人员渎职性犯罪归纳起来包括：贪污、受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、隐瞒情况、弄虚作假等行为，从而违反殡葬管理条例和其他规范性法律文件，造成国家土地资源浪费和环境污染。上述行为一旦涉及追究刑事责任，风险极大。

三、殡葬执法风险产生的原因及对策

（一）完善执法依据，规范执法程序，加强执法保障

目前我国只有国务院颁发的《殡葬管理条例》和各地方政府制定殡葬管理方面的规定、管理办法，除止之处再没有其他规定。执法人员在行使职权时，很难做到依法行政、不留隐患，从而导致殡葬执法风险的产生。而且，我国现行《殡葬管理条例》是国务院1997年制定颁布，内容老化，明显滞后。使殡葬执法人员无所适从，难以正确执行到位，导致殡葬执法风险。对此，建议从以下四个方面进行改进：一是完善殡葬法律体系，形成相对平衡和相互制约的法律机制。制定新的殡葬管理条例时，尽量征求法律专家、殡葬管理研究专家和一线殡葬执法人员的意见，集思广益，提高立法质量。二是健全工作机制，实施有效的法律监督和制约，保证在殡葬立法和执法方面的公正、公开规范和准确。三是提高殡葬法规层次，加强法规建设，完善执法保障。在我国现行的殡葬管理制度中，将现行条例修订升级，上升为法律，可以提高法律效力，完善司法保障体系，加强与建设、土地管理、公安、市政、环保、工商等部门之间的协调与配合，明确责任，建立信息共享机制，促进殡葬执法公平与公开。四是禁止对殡葬管理条例做扩大解释或类推解释，避免殡葬执法的随意性。在制定规范文件的时候，保证文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起风险。

（二）改善殡葬执法环境

俗话说：环境改变人，通过绝大数人的思想变化，达到执法环境的改善，提高执法效率。一是坚持可持续发展观念，建立良好的执法环境。有些地区可持续发展意识差，殡葬执法环境恶劣，当事人不遵从或暴力抗拒执法现象时有发生，如某地曾经出现过一居民乱埋乱葬，殡葬管理等相关部门依法进行制止，遭到行政执法相对人围攻殴打、打砸执法车辆，让执法人员心生顾虑，执法力度难以到位。因此，要加强与公安、市政、工商、环保、建设、土地管理等相关部门协调配合，定期召开联席会议，明确各自的职能职责，交换意见，形成综合执法合力，改变有些部门不愿配合，应付了事现象。二是殡葬管理部门要牢固树立科学发展观念，因地制宜，既要考虑风情民俗（土葬、江河葬、海葬、天葬），又要坚决破除各种封建迷信思想（迷信风水），坚持不能破坏子孙后代的生存环境，坚持依法治丧始终是第一位。三是在坚持公平公正执法。执法时不要被人情、行政干预等法律法规政策以外因素左右，做到对事不对人。四是加大宣传力度。利用好各种宣传工具，加强殡葬改革宣传力度，让广大人民群众充分认识殡葬改革、破除陋习的重要性和必要性，是一项直接关系到每个人利益的千秋大业，从而创造良好的执法环境。

（三）规范行为，防范风险。一是规范殡葬执法具体行政行为程序。如执法时首先按规定出示执法证件，如实履行告知义务等。二是按《殡葬管理条例》作出的决定、引用的条款必须明晰，定性准确。三是正确理解《殡葬管理条例》，防止理解上的偏差，造成执法质量不高。如制作殡葬执法文书时要严谨、规范，使用文书或引用条文做到准确不误。四是执法人员要端正执法思想。殡葬管理部门、殡葬执法人员必须清正廉洁、礼貌待人、文明服务，尊重和保护当事人的合法权利，依法接受监督；殡葬执法人员不得索贿、受贿、徇私舞弊、玩忽职守。这些都是对殡葬管理机关执行职务最基本的要求，也是防范殡葬执法风险的基础工作。

（四）提高殡葬执法队伍素质

我国殡葬执法人员业务素质和综合素质相对滞后于殡葬改革发展的需要。一是由于部分殡葬执法人员知识面不宽、法律知识更是缺乏，综合素质不高、业务不精、能力不强，在执法过程中就难免出现这样那样的错误。所以，必须强化殡葬执法人员的法治教育和自我学习意识。要有重点地进行法律知识的培训，尽快提高殡葬执法人员的业务知识水平和执法水平，控制和防范殡葬执法风险。要摒弃权治的思想，提高执法道德水平，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，防范殡葬执法风险。二是健全殡葬工作人员的监督考核、绩效管理制度。用制度规范殡葬执法人员行为，防止凭习惯，凭意气盲目执法，论关系讲人情胡乱执法，强化他们的责任意识。充分发挥激励机制作用，奖优惩劣，发挥主观能动性。三是殡葬执法人员要善于做思想工作和法规政策解释工作，以情感人、以理服人，化解矛盾纷争。四是将防范执法风险与落实执法责任结合起来，通过强化殡葬执法风险意识，促使殡葬执法人员转变观念，增强执法工作中的责任意识和风险意识，自觉规范和约束自己的执法行为，杜绝随意执法行为的发生。