殡葬法规修订陷入争议漩涡

近日，有媒体探访了北京市首个公益性墓地长青园。骨灰墙上，2000多个格位整齐排列。选择上墙安放骨灰，最多只需2000元。但从2001年骨灰墙建成至今，有骨灰安放的格位只占现有格位的五分之一。

“上墙的几乎全是低保家庭或是孤寡老人，一般人不大愿意将亲人的骨灰往骨灰墙上放。”长青园的工作人员这样解释。

取代了传统墓碑的长青园骨灰墙是北京市从2001年推行以绿色环保为主旨的草坪藏、植树葬、骨灰撒海等“生态安葬”的产物。不光是长青园，在北京其他公墓，生态安葬方式推行得也不理想。在万安公墓，有一段时间骨灰墙上只有1个格位安放有骨灰，现在安放的也不多。

一方面是政府多年来倡导的“文明、节俭、绿色殡葬”，下大力气整顿殡葬服务市场，遏制“殡葬暴利”，多个地区都推行了殡葬惠民措施；另一方面却是这些惠民措施不被社会公众普遍接受，各地频频出现“天价墓地”、“墓地比商品房都贵”，“死不起、葬不起”的呼声年年都有。

事实上，这些现象都是我国殡葬法律规范、管理体制、服务机构等方面诸多与现实不适应的表现。

2009年12月，民政部发布《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》，其中明确各地要加快建立和完善殡葬救助保障制度，对生前生活特别困难的人员，由政府免除基本殡葬服务费用，有条件的地区，可从重点救助对象起步，逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务，实行政府负担基本费用。

今年3月，民政部对北京等85个地区在惠民殡葬政策方面的先行做法予以通报。这85个地区中，有的采取对辖区所有居民或农村居民减免基本殡葬费用，有的对城乡困难群众免除基本殡葬费用。

遗体运输、存放、火化、提供骨灰格位这些基本殡葬服务由政府财政负责，就不用再花上一大笔钱购买墓穴。但是，生态安葬的理念与国人百年后希望入土为安的传统观念存在矛盾。

然而，基本殡葬服务之外，公众如果想自由选择其他殡葬服务，往往会遭遇种种怪现象。成本只有数百元的骨灰盒，竟然卖到几千元甚至上万元。近日，还有媒体报道，殡葬服务行业的“战场”已经前移到医院。安徽合肥一些医院，病人还没死，就有数家殡仪服务公司的业务员在急救室门外蹲守“等业务”。2010年3月，民政部发布的我国首部殡葬绿皮书中指出，殡葬用品销售市场监管不健全是我国殡葬行业存在的问题之一。

民政部社会事务司殡葬管理处处长杨文涛曾向中国青年报记者介绍，我国殡葬服务价格的制定有3种方式，每一具遗体必须经过的运输、存放、火化这3项基本服务由政府定价；一些延展性服务如遗体整容、告别厅使用等依据政府指导价；寿衣、骨灰盒、花圈等丧葬用品则采取市场调节价。杨文涛认为，公众质疑的“殡葬暴利”一般都发生在延展性服务上。目前，除了火化环节，殡葬服务和殡葬用品经营已经基本放开。

2004年《行政许可法》实施后，取消了民政部门对殡葬用品和殡仪服务的前置审批，只要有人、有场地、有注册资金，就可以在工商部门注册成立丧葬殡仪服务公司。对于这类特殊的服务行业，收费标准怎样制定、服务质量怎样保证，没有完善的法律制度进行规范。

记者注意到，根据2007年5月国务院法制办公布的《殡葬管理条例》(修订草案征求意见稿)，“殡仪馆是提供遗体运送、冷藏、火化服务的公益性非营利机构”。同时规定，公墓经营单位应当凭用户出具的死亡证明出售墓穴用地，不得为没有出具死亡证明的人出售墓穴。一旦违规，“县级民政部门将有权对公墓经营单位处以10万元以上50万元以下罚款。”这条处罚措施，同样适用于“出售墓穴用地超过规定墓穴占地面积的情况和未经许可变更公墓建设许可事项”。

但是，时隔近四年，这一规范我国殡葬服务市场的基本法律仍未出台。在今年的国务院立法计划中，已经退居二档。国务院法制办副主任郜风涛表示，自2006年以来，《殡葬管理条例》的修订工作一直被列入国务院立法工作计划，2008年和2009年还列为一档，但是，由于有关方面对政府在殡葬管理中管到哪、管什么，经营性公墓如何管理等问题上意见分歧较大，修订条例的进展遇到了困难。

其中争议较大的，是如何加强殡葬行业的收费管理、墓穴是否作为人的基本服务需求由政府提供保证，以及经营性公墓的发展走向。一种观点认为，正如活人都要需要有住房一样，人死后也必须做到“死有所葬”，很多人都有“入土为安”的思想，因此，政府应当把公墓建设纳入当地经济社会发展的总体规划之中；另一种观点认为，殡葬改革的目标是火葬，火化后的骨灰不再占地埋葬，以达到节约土地的目的，因此，经营性公墓作为一个历史性产物，应当控制其规模，不应鼓励其发展。

法规的难产表明，理顺我国殡葬管理体制绝非一日之功。殡葬行业本应是公益行业，让公益的早日回归公益，是政府应有的担当。殡葬服务领域哪些归政府，哪些归市场，归市场的如何规范监督，亟待法律规制。只有这样，才能让逝者更有尊严，生者更安心。